‘대중교통이 자가용보다 더 편리한 경기도’

경기도 공공버스는 2020년 3월 16개 노선, 120대를 시작으로 2020년 12월 220개 노선, 2,078대(전체 광역버스 90%)까지 확대됐다.

이 중 버스 서비스가 매우 취약한 대중교통 소외지역의 경우 2021년 현재 666개 노선에서 공공형버스 538대를 운행하고 있다.

경기도의 대중교통 소외지역에서 운행하는 공공형버스는 공영버스, 벽지노선, 맞춤형버스, 도시형･농촌형 등 네 가지 종류가 있다.

경기도의 대중교통 소외지역에서는 자가용 승용차 대체 교통수단으로 공공형버스를 이용하도록 한 것인데, 이는 궁극적으로 ‘대중교통이 자가용보다 더 편리한 경기도’를 지향하는 것이다. 하지만 해당 지역 주민들은 버스 운행 확대 및 서비스 개선을 요구하고 있다.

경기연구원은 2022년 6월 3일부터 7월 8일까지 경기도공공형버스를 이용한 경험이 있는 승객 375명을 설문 조사한 내용을 담은 ‘대중교통 소외지역, 공공형버스로 해결하자’ 보고서를 발간했다.

조사 보고서에 따르면, 대중교통 소외지역 공공형버스 이용 연령층은 60대 이상 35.7%, 50대 18.7%, 20대 16.8% 등 50대 이상 연령층이 54.4%로 나이가 많은 연령층이 공공형버스를 주로 이용하는 것으로 나타났다.

또 승용차가 없는 주민들이 대중교통 소외지역에서 대체 교통수단으로 공공형버스를 이용하는 경우가 36.3%로 가장 많았다.

공공형버스를 이용하는 이유는 편리성 30.9%, 저렴한 교통비용 28.8%, 정시성 양호 2.9% 순으로 조사됐다. 주목할 것은 대중교통 소외지역에서 공공형버스가 출퇴근 또는 등하교용 목적보다는 개인적 업무, 여가 및 친교(53.6%) 등을 위해 이용하는 경우가 상당히 많은 것으로 나타났다는 점이다.

이와 함께 이용자 만족도 점수와 체감 만족도를 반영한 서비스 종합만족도 평가 점수는 68.0점 수준으로 나타났다. 서비스 평가항목 중 차량 상태 서비스 만족도는 73.6점, 운전기사 친절도 73.1점, 운행상태 서비스는 68.2점이라는 평가를 받았다.

아울러 버스를 주로 이용하는 주민들의 48.0%는 편하게 이용할 수 있도록 배차간격 단축, 25.9%는 배차간격 준수 운행 등을 각각 요구했다.

경기연구원은 이 같은 요구를 바탕으로 더 편리한 공공형버스 만들기 전략으로 △대중교통 소외지역 주민들의 지역 간 이동권을 위해 지속적인 서비스 확대 필요 △이용 수요 많은 노선 대상 선별적 증차 통한 운행 확대 △대중교통 소외지역 버스 수요 적고,

운행 시간 불규칙한 공공형버스노선 대상 수요응답형(DRT) 공공형버스 서비스 도입 검토 △정기적인 버스 운수종사자 친절도 교육 △편하게 대기하면서 버스 도착 시간을 인지할 수 있는 버스 정류소 및 정보 안내 시설 확충 △여러 노선 운행하는 공공형버스 노선번호 및 행선지 표시 쉽게 교체할 수 있도록 LED 전광 표시판 설치 등을 제시했다.

송제룡 경기연구원 선임연구위원은 “대중교통 소외지역 주민들에게 유일한 대중교통수단인 공공형버스 서비스를 개선하고 확대해 도민들의 지역 간 이동권을 높이는 노력이 필요하다”고 설명했다.

경기도는 왜 ‘준공영제’를 시행했나?

그런데 경기도는 왜 ‘준공영제’를 선택해 시행하게 됐을까.

경기도는 버스노선 공공성 강화를 위해 2018년 4월부터 일부 광역버스 노선을 대상으로 준공영제를 도입해 운영하기 시작했다. 하지만 버스노선에 대한 소유권 및 운영권을 민간이 가지고 있어 효율적인 버스 서비스 운영에 어려움이 발생했다.

버스노선 소유권이 민간업체에 있어 환경 변화에 맞춰 효율적으로 노선을 개편하기 어렵고 비수익 노선은 버스업체가 일방적으로 폐선을 결정하게 돼 적절하게 대응할 수 있는 방안이 없어 공공성이 떨어졌다.

또 산간 벽·오지, 개발 초기 단계 신도시 등 수요가 적은 지역에 대해서는 이용자 수요에 대응해 노선 발굴 및 조정이 탄력적으로 이뤄지지 않았다. 뿐만 아니라 공적 통제가 약하다는 한계 때문에 운영업체에서 도덕적 해이도 발생했다.

이에 따라 경기도는 버스노선 공공성 강화와 버스회사의 자발적인 서비스 개선을 유도하고 기존 민영제 및 수입금공동관리형 준공영제의 제도적 문제점을 보완할 수 있고 경기도 지역 여건에 적합한 ‘준공영제’를 도입‧추진하기로 결정하고 2018년부터 순차적으로 전환 작업을 진행(표 ‘경기도 공공버스 확대 추진 경과’ 참고)했다.

이러한 결정은 기존 버스운영체계에 문제점이 있어 새로운 버스운영체계를 찾지 않으면 안 될 상황에 직면했기 때문이다.

버스운영체계는 노선권의 소유와 운영 방식에 따라 민영제, 준공영제, 공영제 등으로 구분한다. 준공영제는 버스 운행은 민간이 담당하고 재정지원 및 운영에 관한 정책결정은 관할 관청에서 담당하는 방식이다.

서비스 개선 및 운행 안정성을 확보할 수 있는 장점이 있다. 준공영제는 운영 방법에 따라 수입금공동관리형, 노선입찰형, 위탁관리형으로 구분한다.

버스운영체계 중 민영제에서 나타난 한계는 버스노선 사유화로 인한 노선운영 공공성 및 운행효율성 저하다. 공공성 측면의 경우 △비수요지역 운행 기피 △수요와 공급 불일치 △불법 임의 감차·감회 등의 문제가 있다. 효율성 면에서는 △수익 극대화를 위한 장대노선 및 굴곡노선 운영 등이 문제다.

물론 준공영제인 수입금공동관리형도 한계는 있다. △공적통제 한계로 인한 도덕적 해이다. 운송사업자는 원가절감 및 서비스 개선 노력에 미온적 자세 때문에 임원 인건비 중복 지급 등 도덕적 해이 문제가 발생했다.

△안전 및 서비스 역행 문제다. 예를 들면, 영구적인 운영권 및 운송비용 보장으로 버스회사가 자발적으로 서비스를 개선하는 유인책이 미흡하다는 점 등의 문제가 생긴다.

또한 △재정분담금 형평성 문제가 있다. 총 재정지원금을 시‧군별 이용객 비율로 분담함에 따라 일부 시‧군은 재정 분담 형평성에 문제를 제기하고 있다.

△국가사무로 전환하기 곤란하다는 점도 문제다. 국가는 광역버스 운영체계를 노선입찰제로 채택함에 따라 국가사무 전환 대상임에도 불구하고 국가사무로 전환하는 데에 어려움이 있다.

경기도공공버스, ‘국가 준공영제 표준 모델’ 인정

경기도는 2021년 8월, 하반기 중 경기도 광역버스 90%가 공공성을 한층 강화한 노선입찰형 준공영제 방식인 ‘경기도공공버스’로 전환된다고 밝혔다.

당시 경기도와 경기교통공사는 “그동안 수입금공동관리형 준공영제 방식으로 운영되던 직행좌석형 시내버스 70개 노선을 8월 1일자로 ‘경기도공공버스’로 전환해 운행을 시작했다”며 “이번 경기도공공버스로 운행을 개시한 노선은 △가평 5개 △광주 4개 △구리 3개 △군포 2개 △남양주 19개 △양주 2개 △용인 12개 △파주 13개 △포천 4개 △하남 6개 등 총 10개 시·군 70개 노선 610대”라고 설명했다.

경기도는 또 “경기도공공버스를 위해 2021년 5월 입찰공고를 시작으로 6월 운송사업자 선정, 7월 이행협약 및 운행 전 사전점검 등의 준비절차를 모두 마쳤다”며 “이로써 영구면허로 민간업체가 노선권을 소유하며, 서비스 저하 등의 문제 등을 갖고 있던 ‘수입금공동관리형 준공영제’가 경기도에서 완전히 막을 내리고, 총 208개 노선 1,960대의 경기도공공버스를 운행하게 됐다”고 밝혔다.

이와 함께 “그동안 민영제로 운영하던 광역버스 12개 노선을 9월 1일부터 경기도공공버스로 전환되는 점을 감안, 연내 220개 노선 2,069대로 늘어나 경기 광역버스의 90%가 ‘경기도공공버스’로 운행할 수 있게 될 전망”이라며 “이들 노선은 한정면허로 면허 기간은 5년이며, 서비스평가 결과에 따라 1회에 한해 4년을 더 연장할 수 있다”는 설명도 덧붙였다.

‘경기도공공버스’는 ‘대중교통이 자가용보다 더 편리한 경기도’라는 목표를 실현하기 위해 당시 민선 7기 이재명 지사가 제시한 공약 중 하나다. ‘경기도공공버스’는 많은 문제점을 갖고 있던 수입금공동관리형 준공영제 방식을 중지하고 전국에서 최초로 도입한 제도다.

당시 경기도는 공공이 노선을 소유하고 입찰경쟁으로 민간사업자에게 일정기간 운영권을 위탁하는 ‘노선입찰제’ 방식으로 도와 시·군이 서비스를 책임지게 함으로써 대중교통 공공성과 재정지원 투명성을 강화한 ‘선진국형 모델’이라고 설명했다.

특히 최근 경기도 버스운영체계 장점을 인정받아 국토교통부 대도시권광역교통위원회가 ‘국가 준공영제 표준 모델’로 선택한 방식이기도 하다.

이제 ‘준공영제’에서 ‘공공형버스’로 바꾸자

경기도공공버스는 국토교통부가 표준 모델로 인정할 만큼 나름 성공적인 성과를 거둔 모델임에는 틀림이 없다. 하지만 대중교통서비스 취약 지역에서는 아직 ‘부족하다’는 의견이 ‘시나브로’, 그리고 ‘지속적으로’ 나오고 있다.

경기도공공버스라는 개념을 경기도 전역에 적용했을 때는 긍정적인 평가를 받고 있지만, 대중교통서비스 취약 지역에서는 아쉬움이 있는 까닭이다.

대한민국 헌법은 모든 국민은 인간으로서의 존엄과 가치를 가지며, 행복을 추구할 권리(10조), 모든 국민은 법 앞에 평등하며(11조), 거주·직업·주거·사생활·통신·양심·종교(13~19조)에 대해서도 권리와 자유를 보장하고 있다.

이뿐만이 아니다. 헌법에서 명시하고 있는 개인의 권리는 물론 대중교통에 대한 권리도 있다.

대중교통의 육성 및 이용촉진에 관한 법률 제4조(국민의 권리와 의무) 1항과 2항은 “모든 국민은 대중교통 서비스를 제공 받는 경우 부당한 차별을 받지 아니하고, 편리하고 안전하게 대중교통을 이용할 권리를 가진다”,

“모든 국민은 국가 및 지방자치단체의 대중교통정책에 협력하고 공공의 안전과 이익에 부합되도록 대중교통을 이용해야 한다”고 명시하고 있다.

경기연구원이 발간한 ‘대중교통 소외지역, 공공형버스로 해결하자’ 보고서에 따르면 대중교통 소외지역에서는 공공형버스는 노선당 1일 운행 횟수가 버스의 유형에 따라 3.9회에서 12.9회로 1~2시간에 1대씩 배차되어 낮은 서비스 수준을 나타낸다.

또 버스 이용객이 적고 운행 결손이 심해서 공공이 연간 380억 원 정도를 운영자에게 지원하고 있다.

경기연구원은 이 같은 문제를 해결하기 위해 ‘편리한 버스 서비스 개선’이 필요하다고 조언했다. 이를 위해 수요가 많은 노선에 증차를 통한 배차간격 축소 운행이 필요하다고 밝혔다.

특히 공공형버스 노선당 1일 평균 이용객이 43.9명이나 200명을 초과해 수요가 많은 24개 노선들은 증차를 통한 서비스 개선이 필요하다는 것이다.

이와 함께 현재 여러 시·군이 신규로 공공형버스 97개 노선을 발굴해 확대 운행하기를 원하고 있다고 덧붙였다.

또한 버스 승객이 노선별 1회당 평균 승차 인원이 5명 미만인 공공형버스 노선의 경우 승객이 호출로 원하는 시간과 장소에서 맞춤형으로 이용할 수 있는 ‘수요응답형 버스 서비스’를 도입하는 방안을 검토할 필요가 있다고 밝혔다.

경기도가 설문조사한 결과와 경기연구원이 제시한 조언을 종합하면, 대중교통 소외지역의 경우 주민들에게 유일한 대중교통수단이라 해도 지나친 표현이 아닌 ‘공공형버스’ 서비스를 개선하고 확대해야 할 때다. ‘지금’은 ‘도민들의 지역 간 이동권을 높이는 노력이 필요한 때’라는 의미다.

공공형버스 넘어 ‘무상버스 시대’까지

청송군은 2023년 새해 첫날부터 전국 최초로 ‘모든 승객 공짜’라는 정책에 따라 무료버스를 운행하기 시작했다.

보편복지·탄소중립·경제활성화 등 1석 3조 효과를 노린 정책이다. 청송군민은 물론 관광객 등 청송을 방문하는 모든 사람이 관내 버스를 무료로 이용할 수 있다.

청송군은 ‘농어촌버스 무료운행’을 시작 후 청송버스(주)의 경우 이용객이 약 20% 늘어난 것으로 추산했다. 이는 그동안 비용적인 측면과 버스를 탈 때 요금지불의 번거로움으로 인해 버스 타는 것을 꺼렸던 지역민들이 부담 없이 이용했기 때문인 것으로 분석했다.

청송군은 “슬로시티 청송에서 버스로 관광하는 새로운 여행트렌드가 자리를 잡고, 탄소중립을 실천하는 ‘산소카페 청송군’이라는 이미지를 제고해 더 많은 관광객의 발길을 사로잡으면 지역경제 활성화로도 이어질 것으로 예상한다”고 밝혔다.

청송군이 무료버스에 투입하는 예산은 연간 3억 5,000만 원 규모다. 2만4,000명의 주민이 사는 청송군은 버스 운행이 줄고 인구도 줄어드는 악순환을 겪고 있었다. 하지만 ‘무료교통복지’를 사상 최초로 시작해 긍정적인 효과를 거두고 있다.

농어촌은 대중교통을 이용하기 어려워 승용차에 의존하는 경우가 많다. 환경단체인 ‘환경정의’가 조사한 바에 따르면 1인당 수송 부문 온실가스 배출량은 도(道) 단위(경기도 제외)를 기준으로 볼 때 2.74톤으로 나타났다.

이는 서울(0.87톤)보다 높다. 농촌이 환경을 더 많이 파괴하는 역설이 생긴 셈이다. 이런 점에서 청송군 무료버스정책은 ‘환경’과 ‘교통복지’를 모두 만족하는 친환경정책이라 평가할 수 있다.

그런데 청송군 버스정책에서 주목할 점은 이뿐만이 아니다. 환경과 복지는 물론 ‘예산절감정책’이라는 데 있다. 대부분의 지자체는 버스운영에 따른 적자를 감내하고 있다. 차이는 있지만, 적자는 대체로 수십억 원 내지 그 이상이다.

이 같은 상황을 고민하는 지자체는 버스무료운영정책에 적극적인 관심을 나타내고 있다. 세종시는 2025년부터 시내버스를 전면 무료화할 예정이다. 대중교통 이용률을 70%로 잡고 건설한 도시지만 현재 시내버스 이용률은 7.3% 수준이라고 한다.

버스무료화정책에 있어 주목할 지자체 중 빼놓을 수 없는 곳이 신안군이다. 신안군은 2007년 임자도 버스공영제 시범 운행을 시작으로 2013년 5월 전국 최초로 관할 행정구역 전체 버스완전공영제를 시행했다.

버스업체 적자를 보전해주기 위해 45억 원의 예산을 썼던 신안군은 버스운영정책을 전면 공영화로 전환했다.

덕분에 적자는 절반 이상 줄었다. 예산을 대폭 줄인 결과를 얻은 것이다. 신안군은 버스 운행을 늘리고 100원택시를 운영하는 등 버스와 택시를 십분 활용하는 정책을 펼쳤다.

‘공공형버스’는 가시적 시각은 물론 미시적 시각으로 볼 때 이제 ‘공공형버스’를 넘어 ‘무상버스 시대’까지 바라보는 혜안이 필요한 때가 됐다.

경기도도 예외는 아니다. 경기도가 최근 몇 년 동안 공공형버스를 운영해 긍정적인 효과를 본 것은 분명하다. 하지만 소외지역에서는 아직 부족한 게 있다며 개선해달라는 요청을 하고 있는 상황이다.

청송군, 신안군, 그리고 세종시를 비롯한 지자체가 무료버스정책을 도입했고 도입하려는 것은 분명 그럴 만한 의미가 있기 때문일 것이다.

이제는 경기도도 공공형버스의 장점과 효과를 살려 이보다 더 좋은 정책을 펼치길 바란다. 아울러 더 나아가 무상버스까지 생각하는 정책을 고민해보길 기대한다.